从培训目的来看，中小学阶段的校外培训主要包括为了学科学习和应试而进行的课外补习与旨在培养兴趣和特长、提升综合素质而开展的非学科培训两大类。2021年7月，“双减”政策的发布成为校外培训转型、规范发展的重要里程碑。一年多来，学科类校外培训治理工作取得积极成效，但非学科类校外培训问题逐步凸显，集中反映在资质不全、培训质量良莠不齐、价格虚高、乱收费、“爆雷”与“卷钱跑路”等方面，侵害了学生和家长的合法权益。
非学科类培训种类繁多，囊括艺术、体育、科技、游学与研学等类别，具有行业属性突出、培训模式多样、从业者众多等特征。相关调查表明，全国非学科类培训大门类有近200个，小科目高达一千多个。因此，相比学科类培训，非学科类的管理涉及更多职能部门，其监管治理的复杂性、难度性都更大。
为持续巩固提高“双减”工作成效，同步规范非学科类培训，2022年12月，教育部等十三部门印发了《关于规范面向中小学生的非学科类校外培训的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了非学科类培训的定位和治理目标，并从设置标准、准入流程、日常运营、日常监管、配套措施等方面做出了系统部署，为治理非学科类培训提供了重要的政策遵循，也在促进学生全面发展和健康成长、维护广大中小学生和学生家长权益等方面起到了积极作用。
事实上，相比学科类培训，对于非学科类培训而言，学生的参与情况总体呈现较为理性的特征。2019年中国教育财政家庭调查数据表明，在一万余名有效的中小学生样本中，中小学生兴趣班（非学科培训）的参与率为15.5%，每年非学科培训支出平均为5340元，中位数为3000元。从学段来看，全国各地区小学生非学科培训参与率均高于初中和高中，小学、初中和高中的参与率分别是22.3%、9.6%和5.8%；同时，三年级之前，学生以参与兴趣班为主，而三年级之后，学生的参与重点开始转向学科类补习。因此，非学科类培训的参与主体主要集中在学龄前儿童和小学低年级学生上，而在这个阶段，发展兴趣特长、拓展综合素质是参与培训的主要目的。
因此，相比学科类培训对学校教育的冲击以及可能对青少年学习兴趣、视力、心理健康、创造力等方面造成的负面影响，在非学科类培训中，社会关注的焦点集中在培训质量和费用上。其中，让家长最痛心的是“退费难”“卷钱跑路”问题。今年以来，全国已有多家艺术、体育类的校外培训机构因资金链断裂而“爆雷”，导致不少家庭损失大额学费，几万元甚至十几万元的未消课时费付之东流。
虽然《意见》对培训机构的准入流程、预收费监管等进行了明确规定，例如：严格执行“先证后照”制度；培训机构收费实行指定银行、专用账户、专款管理；培训机构预收费应全额纳入监管范围，采取银行托管、风险保证金的方式对培训机构预收费进行风险管控；培训机构不得一次性收取或以充值、次卡等形式变相收取时间跨度超过3个月或60课时的费用，且不得超过5000元等。
但从实践来看，非学科类培训不论是准入还是资金监管方面都还面临诸多挑战。目前，非学科类机构实行属地和分类管理，从纵向看，省级和县级主管部门分别对线上和线下培训机构进行“行政许可”；从横向看，体育、文旅和科技相关部门分别主管体育、文化艺术、科技类培训机构。此外，还有一些机构跨县域且（或）经营多种非学科业务，需要跨区域、多部门审核。
纵横交错的管理部门、种类繁多且不断更新的培训种类使得治理的复杂度高、难度大。由于主管部门的变更，部门之间的职责分工还不够明晰，各地区在机构设置标准、准入流程等方面还有待理顺，导致一些地方仍然存在准入门槛低、机构多、散、乱、杂的问题，甚至大量没有资质的“地下机构”仍在开展违规培训。同时，在审批环节尚未理顺的情况下，多数地区尚未建立非学科类培训机构的预收费监管机制。在此情况下，对于一些虽具备资质但培训质量差、经营不善的机构来说，由于缺乏资金监管，一旦“爆雷”，消费者要求退费就变得十分困难；而对于不具备资质的机构来说，“卷钱跑路”更可能导致消费者血本无归。
因此，为促进非学科类校外培训机构健康规范发展，切实保障家长和学生的合法权益，还需从“内”“外”两方面着手，共同营造良好的非学科校外培训生态，让其真正成为学校教育的有益补充。
从“内”来说，首先，学生、家长对非学科类培训的选择要有理性思考，不要盲目跟风，报班“越多越好”可能导致孩子没有一项兴趣和特长得到发展。要综合考虑、评估孩子的兴趣特长、家庭经济状况、学校课后服务质量等多重因素。此外，除了课后服务和商业性机构外，也可以考虑少年宫、科技馆、博物馆等公益性校外教育机构提供的丰富多彩的兴趣课程。其次，家长可以通过实地观摩、试听课、向有关部门咨询等方式考察培训机构的资质、师资、课程内容、合同规范性、是否进行了预收费监管等。家长应选择有资质的机构，自觉抵制无资 质或资质不全的机构，可在一定程度上保障培训质量和预交学费的资金安全。此外，家长还应提高消费权利意识、自我保护意识，自觉抵制“大课包”等营销手段，理性支付培训费用，对违规培训、乱收费、趁机抬价等行为进行监督举报。
从“外”来说，要以“加强准入审批”和“资金监管”两方面为抓手，切实提升培训机构质量、保障家长和学生的权益。首先，各地应根据《意见》进一步明确所在地区的机构设置标准，加快理顺登记审批流程、主管部门及不同部门的职责分工。例如，进一步明确针对不同类别和细分种类的非学科机构所对口的主管部门，并加快调整主管部门的行政审批、监管权，明确“行政许可”的具体形式，解决当前非学科类培训机构审批的难点问题。在此过程中，各地应尽快摸清机构底数，细化并公布各行业培训类别的清单目录，将所有机构、培训类别纳入监管范围。在准入方面，应进一步提升准入门槛，除了培训场所条件等常规审查外，应把机构师资的职业（专业）能力、是否具有相应类别的从业资质作为机构准入的重要条件。其次，各地区和主管部门应加快出台预收费资金监管办法并将预收费全额纳入监管范围。例如，2023年1月，北京市文化和旅游局等4部门联合印发了《北京市营利性文化艺术类校外培训机构培训课程预付费管理办法（试行）》；2023年3月，陕西省教育厅等10部门联合印发了《陕西省校外培训机构预收费监管暂行办法》等，为各地加快探索资金监管机制和具体举措提供了参考借鉴。此外，鉴于校外培训行业行政处罚尚缺乏直接法律依据，国家相关部门还应加快制定针对校外培训行业及其从业者的行政处罚办法，为无资质或资质不全开展非学科类培训以及相关违法、违规行为的行政处罚提供法律依据。
□关成华（北京师范大学经济与资源管理研究院教授、未来教育研究中心主任；首都科技发展战略研究院院长）