在城镇化加速、“全面二孩”政策等多种因素作用下，教师编制不足日益凸显。九三学社广州市委员会认为，教师队伍编制僵化问题日渐突出，成为制约中小学教师队伍建设、基础教育高质量发展的瓶颈，因此向市政协十三届五次全会提交了相关集体提案。
九三学社广州市委员会在提案中提出建立以持居住证学龄人口为依据的教师编制动态核定机制、跨区域编制动态调整机制、编外教师工资待遇保障机制等建议。
现状：结构性临时性缺编普遍
提案用多组数据分析问题的症结。
首先师生比例出现失调。2012年至2019年，广州市中小学在校生数由137万人增长到163万人，由于教师编制总数严控，每年的公开招聘只能补充因退休或离职等原因空出的编制，导致人口导入地中小学教师编制不足。2019年广州市初中在校生增加16277人，参考2018年的生师比（12:1）计算，应该增加教师1346人，实际增加707位教师，缺口639人。
其次，教师结构性、临时性缺编问题较为普遍。提案指出，2012年至2019年，广州幼儿园在校生从383364人增加到527648人，增长37.64%；小学在校生从822594增加到1104714人，增长34.30%，而在编教师数并未跟随学生数上涨而同比上升。此外，基础教育综合改革带来的课程设置变化，使语文、数学、英语和部分理科学科教师需求量急剧上升。
此外，编外教师体量偏大且队伍不稳定。提案指出，因编制总量限制，为维持生师比的均衡，在学生数量剧增的前提下，学校只能依赖编外教师解决师资不足问题。2019年广东省公办中小学共有5.6万名编外教师，占公办中小学在编在岗教职员总数的6.84%。其中，珠三角地区3.9万人，粤东西北地区1.7万人。62个县（市、区）聘用编外教师超过公办中小学在编在岗教职员总数的5%，佛山市南海区、广州市天河区和番禺区聘请编外教师数量最多，为4440人、2584人、2366人，分别占当地公办中小学在编在岗教职员数的29.75%、41.01%、25.92%。编外教师待遇总体也偏低，编外教师与在编教师同工同酬规定尚未落实且区际差异大。
探因：编制总量固化但需求变动
提案认为造成师资不能满足需求的原因有三个，第一是编制零增长目标与学龄人口自然增长不相适应。“不能将教师编制简单等同于公务员编制管理，应以满足义务教育事业发展为需要确立教师编制管理的改革思路。”提案如此表示。
第二个原因是教师编制地域总量固化与需求流量变动存在矛盾。现行编制管理以县域为主要调节单位，以户籍学龄人口为主要依据，并不能根据学龄人口的空间流动与变量做相应的调整，导致“有学生但无编制、编制供给无法满足编制需求”的困境。
同时，在许多推行“县管校聘”的区域，教师编制依然按机构（学校）核定，采用实名制管理，并不能实现“编随人走”，如果教育行政部门要在学校间调配教师，就必须进行跨部门协调，包括调整用编计划、用编指标、岗位待遇等。
2019年中央编办下发的《关于进一步落实有关问题的通知》已提出，“省级机构编制部门要结合本地实际，加强统筹协调，按照总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减的原则，调整和使用本地区中小学教职员编制”，并“及时调整接收流动人口子女较多学校的编制”。然至目前，省域统筹、市域统筹仍缺乏制度设计和实操突破。
第三是编制配备标准与教育实际需求脱节。提案分析，按照现行的编制配备标准核定的教师数实际上并无法满足教学的实际需求。在微观学校的教师配置中是以学生数为依据，并不以编制体系运行的内部空间结构和岗位结构等实际需求为依据，由此导致小学科教师的缺额问题较为普遍。提案选择2所不同规模的小学进行分析发现，规模在500人以下学校应配教师与实际需求相差10人，规模在500人~1200人的学校应配教师与实际需求相差4人。
建议
一是建立以持居住证学龄人口为依据的教师编制动态核定机制。提案指出，应以常住人口数为基数，将随迁子女义务教育纳入当地教育发展规划，从学生需求出发，科学、合理地定期调整教师编制总量和结构。
二是建立跨区域编制动态调整机制。发挥中央和省级人民政府统筹调配全国、全省编制的职责，指导各地梳理所辖区县教职工编制数、空编数和超编数，确立根据学生的区域流动数动态设置各地教师编制数的理念，重点保障人口导入大省、大市的基础教育教师编制配备。
三是盘活事业单位编制存量，推动机构编制资源向教育一线合理倾斜，通过跨系统转岗挂职等方式将回收的事业余编调剂至中小学教师队伍。如广州市2020年就将盘活的2286名市级事业编制调增至全市基础教育事业编制。
四是深化“县管校聘”管理改革，鼓励地方政府创新教师编制补充机制。可以放宽编制实名制系统管理权限，在确保“区管校聘”区域总体不超编的前提下，不对每一个单位的超编、空编情况作限制，允许教育部门根据实际情况作动态调整；推动学校教师岗位设置与教师编制脱钩改革，在设置岗位时按学校实际需要配备教师数进行设岗。
五是合理分配各级政府的财政负担，建立编外教师工资待遇保障机制。提案强调，各级政府要加大财政性教育经费的投入力度，切实保障编外教师与在编教师“同工同酬”。中央和省级财政要根据主要流入地随迁子女的数量，加大对随迁子女流入地的专项财政转移支付力度。市级政府要出台编外教师指导工资标准，确保市域内义务教育编外教师待遇基本均衡。
文：广州日报全媒体记者 方晴、张姝泓、李栋、廖靖文、龙锟
图：广州日报全媒体记者 王燕 庄小龙
广州日报全媒体编辑 赵小满