推进幼儿园“民转公”，触碰到体制转换的根本性问题，必然会带来利益收获格局的改变。如何合法、合规、合乎情理，以“一园一议”的精神实现和缓过渡，考验着地方政府的执政智慧。
撤出：不得已的选择
“这段时间，好多民办园园长的日子比较难挨。幼儿园是我们的命根子，我们就想踏踏实实把事业做好，可现在眼看着要被拿走。”谈及幼儿园民转公，李华的语气显得有些沉重。疫情冲击下，她所举办的普惠幼儿园没有等到相应级别的补贴，却等来了催促转为公办园的告知书。
据李华反映，早在两三年前，深圳部分民办园已经陆续接到转公的消息。当时的方案令举办者觉得“还蛮好”，不过随着时间的推移，变化悄然发生。李华在深圳市运营的幼儿园中，有几所属于政府产权园，按要求均须转为公办园。根据所属区级主管部门下发的文件显示，只要是3年内到期的政府产权园，“一律提前转型为公办园”。
事实上，李华只是深圳市众多面临转公压力的民办园举办者之一。2018年11月，中共中央、国务院印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出到2020年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%；逐步提高公办园在园幼儿占比，全国原则上达到50%。彼时，深圳市公办园所占比例仅有3.8%，比例的悬殊令转型压力激增。2019年4月，深圳市人民政府办公厅发布《关于进一步深化改革促进学前教育普惠优质发展的意见》（以下简称《意见》），提出“公办幼儿园在园儿童占比达到50%”，同时明确要拓宽幼儿园建设途径，“以新建幼儿园为主，转化存量幼儿园为辅”。
在政策的推动下，地方政府积极鼓励引导民办园转为公办园。深圳市教育局在回应《教育家》记者采访时表示，截至2019年年底，深圳市公办园在园儿童占比已经达到38%。比例迅速攀升，推进民转公的节奏不可谓不快。在执行中，收转的力度陡然加大。
部分举办者希望政府能够采取“委托办学”的形式，允许他们以教育服务提供商的身份继续办学，从而实现平稳过渡。采取委托办学模式的幼儿园，办学经费由教育行政部门提供，日常运营和教学管理则由社会力量负责。由于办学资金还是依靠财政支持，其公办幼儿园的性质不会改变。早在2016年国务院出台的相关文件中，国家就鼓励了这一办学形式。从各地实践经验来看，监管有效的情况下，委托办学也取得了良好收效。对此，北京市民办教育协会副会长马学雷认为，“这是一个很好的形式，既结合了公办园的财政资金雄厚的优势，又结合了民办园管理体制灵活、管理力量强的长处”。
该模式在《意见》中同样获得了支持：“在承办期间达到市一级及以上办学等级的政府产权园，原承办方可以选择委托办学的形式继续办学。”李华得知后很高兴，对自己的园所信心十足。然而现实给她浇了一盆冷水：实际操作中，区级主管部门的态度发生了转变。李华的幼儿园虽然已经满足文件规定的基本条件，却没能得到委托办学的许可，仍旧被教育部门要求提前收回。这让李华产生了深深的不解：“委托一方面可以节省投入，另一方面也有更多的经费新建公办园，解决‘入园难’的效率不是更高些吗？”
短期而言，旨在解决“入园难”“入园贵”的民转公，的确可以迅速满足家长把孩子送入公办幼儿园的愿望，从中也不难看到政府依法规范学前教育办学和提高学前教育质量的努力。“民转公确实有好处，首先带来的就是保教费降低。”北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉表示，公民协同提供学前教育服务的格局有其形成的历史原因，也与我国“两条腿走路”的经济制度密切相关，“从纯粹经济学的角度讲，如果局部地区大力推进民转公，对原有格局造成较大冲击。某种层面上，公办园或普惠性民办园的收费标准是一种价格管制，可能导致供给不足，旺盛需求没有得到满足，反而会带来价格的波动”。据反映，个别民办园因被国有产权物业股东停租而不得不更换场地，导致学费上涨的情况，已经在深圳出现。
补偿：物业归属问题是核心
民转公，对民办园举办者来说，意味着前期投入和预期收益的落空。此时，补偿政策的标准合理与否直接影响着举办者转型的积极性，而政策制定与实施的合法性是关键。
“讨论民转公的补偿问题，核心是物业的归属和租赁期限问题。”广东卓建律师事务所律师肖燕介绍，目前幼儿园民转公的主要思路是先收回合同已到期的利用国有物业或者集体物业办学的幼儿园。在肖燕看来，这样的解决思路成本比较低，同时没有法律障碍。“主要需要综合考虑教育设施的净残值、租赁合同的剩余期限、幼儿园等级、班级数量这四个方面因素，再结合当地实际，制定出可行的补偿标准。”
根据深圳市宝安区的民办园转型补偿标准显示，剩余合同时间、办园等级、测绘评估等级是确定补偿标准的三个系数。其中，剩余合同期在36-42个月、办园等级为市级、测绘评估等级为B级的民办幼儿园可以获得最高标准不超过50万元/班的补偿。
然而不少举办者提出，幼儿园前期投入大，成本回收周期长。如果办学时间较长，成本基本收回，转型压力较小；而一些开园不足五年的，则很难依据现有补偿标准收回投入。李华称，在深圳一家幼儿园至少需要500万元的投资，而政府给出的补偿大概只有一两百万。“很多举办者都是贷款开办幼儿园，甚至抵押房产，现在被收回，真的是有苦说不出。”
补偿标准难达预期，黯然的并不止李华一人。更难处理的情况是，由于历史遗留问题，一些幼儿园的物业产权归属不明晰，导致民转公进程遭遇了不小的困难。实际上，不单单是深圳，从全国来看，类似现象并非个例。
平凡曾是成都市某幼儿园园长。早年间，成都市某政府单位修建场地，面向社会招标举办幼儿园，平凡成功中标。“作为举办者，我把政府建好交给我的清水房装修改造成一所合格的幼儿园。”2014年，平凡遵照规定，将幼儿园转为普惠性民办园，执行相关收费标准。2019年年底，当地教育局决定不再与平凡续签办学合同，收回幼儿园所在物业，并要求平凡限期搬离。而后，平凡因产权问题面临诉讼纠纷，无奈之下与教育局签订了移交幼儿园的协议。
肖燕告诉记者，此类民办园土地使用权往往属于行政机关，行政机关将土地及地上建筑物无偿提供给民办园使用，园所举办者及教职工主要是行政机关原来的职工或者家属。在办学的过程中，举办者新建了建筑物和设施。“由于产权说不清楚，只能走协商补偿的路。”而这条路绝非易走，从肖燕接触的数个案件来看，尚未有成功解决的案例。《教育家》记者也就“如何对产权归属不明晰的幼儿园的举办者进行补偿”向深圳市教育局提问，但并未得到明确回应。
“再好的政策设计，如果实施过程中处理不当，都有可能产生负面影响。”宋映泉表示，在法律面前，政府和民办园应该是平等的，然而现实情况中，政府部门通常比较强势，大部分民办园实际上处于弱势地位。对此，李华颇有感触：“补助不到位，年审也不给过，组织各个部门频繁检查，用各种办法催促我们尽快转型。”
早年间，政府鼓励社会力量进入学前教育领域，民办园为解决学前教育供给不足的问题作出了贡献。“现在需要我们撤出，我们就希望能体面地撤出来，保证自己的合法权益不受侵害。”平凡如是说。
师资：平稳过渡与质量提升
教育质量是一所幼儿园的核心，也是家长和社会的普遍期待，而教育质量的关键则是教师队伍。转型之后，多数教师身份转变为公办园教师，由于体制内外存在差别待遇，某种意义来说提升了他们的职业认同感，因此对民转公持欢迎态度。
相比于民办园，公办园教师工资由政府财政支持，更加具有稳定性。例如在疫情期间，公办园教师的工资照常发放，而大部分民办园为了渡过难关，降低了教师的薪资。李华坦言：“上半年我们的老师工资减少到每月2000多元，公办园老师的工资还是6000元，这方面倒真的跟公办园没法比。”
不过，绝大多数完成转型的教师并未拿到事业编制，而是以聘任制形式上岗。对此，马学雷指出：“如果公办园能够解决教师的事业单位编制，将有利于师资力量的稳定与提升。如果教师还是合同工，待遇再提不上去，反而会有教师大规模流失的隐患。”
至于不能顺利转型的教职工，则有可能面临失业风险。民办园转为公办园，在法律程序上需要将原来的民办园注销，并注册成立公办园。原教职工与民办园建立的劳动关系，需要解除；能否与公办园建立新劳动关系，既要看公办园的态度，又要考虑教职工的条件和意愿。
如何处置无法继续留任的原民办园教职工，是“民转公”过程中的一个痛点。按照《劳动合同法》，教职工只能找民办园寻求补偿，而民办园举办者则期待由政府来解决相关教职工的安置与善后问题。疫情期间，“民转公”的脚步并没有放缓，教职工补偿问题集中爆发。肖燕表示：“今年上半年，我已经处理了不下10个案子，都属于民转公衍生出来的劳动者补偿或赔偿问题。”
根据肖燕的经验，有两类特殊的教师群体公办园无法接收，分别是“弱势群体”和“强势群体”。属于“弱势群体”的教职工，无法满足公办幼儿园必要的任职条件，主要有三类：一是年龄超过标准；二是没有取得所需的资格证；三是学历低，不符合公办园招录的学历要求。而“强势群体”，往往指原来办学出色的民办园所拥有的一批业务能力突出的园长和教师。他们原本就拿着丰厚的工资，而公办园教职工的薪酬是按照政府统一标准发放的，相较于原民办园，待遇大幅下降，因此选择了离开。
队伍变化，自然关系整体的办园水平。个别地方在民办园转公后，采取公办委托模式要求举办者继续运营，但需要执行每月几百元的收费标准。幼儿园为了生存，出现了降低成本招用实习老师等情况。宋映泉指出，为转型后的幼儿园配备足够的园长和教师，能够保障教育质量的稳定和提升，“但是这意味着大量的财政投入，对地方政府是一个考验”。
类似波动同样困扰着没有转公的民办园。由于学前教育人才队伍长期处于短缺状态，新成立的公办园为了填补教师缺口，将目光瞄向了民办园。不少深圳市民办园举办者反映，今年被“挖人”的频次密集，一定程度上影响了园所的教育教学质量。
“幼儿园的办学质量来自师幼的良好互动，没有受过高品质培训的教师，恐怕也不太能够跟孩子产生深层互动。民办幼儿园教师这一群体是庞大的，应该系统地考虑提高他们专业水平的问题。”宋映泉坦言，怎样让这些教师长远地服务于幼教行业，是非常重要的政策问题；尽管他们并不在编，但同样是服务学前教育的中坚力量，其付出应当得到足够的尊重，转型过程中需要获得基本的保障。
家长：需要多样化的教育服务
“我家孩子比较幸运，被公办园录取了，心惊胆战了好久呢。”家住深圳市罗湖区的周女士，孩子今年秋季入园，回想起报名的过程，依然有种“惊心动魄”的感觉。
周女士所住的小区没有公办园，她决定按照D类儿童的分类，报名去附近小区的公办园。最终周女士的孩子以128的位次，如愿挤进132名计划招生名额内。“如果前面多几个A类B类，我只能把孩子送去更远更贵的幼儿园了，一年要多交好几万。”
自“全面二孩”政策实施以来，深圳市幼儿园学位需求激增。据深圳市教育局公开的数据显示，适龄儿童入园需求较上年度上涨12.9%。家长入读公办园的意愿强烈，各片区公办园比例和人口不均衡，于是出现了结构性的学位供需矛盾。
今年上半年以来，多位深圳市民在市、区教育部门网站留言，反映孩子无法就近入学甚至无学可上的情况。以往，多数民办园都采取了大班额的办学模式，而转成公办园后，每班幼儿数量按规定应控制在25人以内。学位缩减了，这让部分家长猝不及防。
对此，深圳市教育局称，已经指导幼儿园扩班扩容，支持有需要的幼儿园适度扩大班级规模，对于扩班扩容后仍不能招录的儿童，将统筹片区其他幼儿园分流安置。
明明楼下就有幼儿园，却只能跑到更远的幼儿园，孩子安全有风险，接送也不方便。家长们难以接受，但又不得不接受，只好为一个合适的学位来回奔波。相较于此，周女士长舒了一口气。
周女士选择的这家公办幼儿园，同样是今年从民办园转型而来，收费由原来的每月2000多元降至现在的1300多元。感到高兴的同时，周女士也有隐隐的担忧：转公后，民办园取消了原有的特色课程，孩子在幼儿园接触的内容较为单一。不少家长也表示，对孩子的才艺、运动、绘画等能力的培养都有需求，但幼儿园转公后不再提供相应服务，孩子需要额外参加社会上的培训机构。费用更高不说，质量还无法保证。
事实上，一些教育质量较高的民办幼儿园在多年办学中形成了独特的课程体系和教育方式，不少家长在为孩子择园时正是看中了这一点。转公后，家长的多样化教育需求也面临挑战。
马学雷表示：“民转公之后，幼儿园被纳入政府财政管理，属于基本公共服务，照顾绝大多数人的利益，对于个性化、高端化、特色化的教育需求是无法满足的。这一部分需求是要依靠民办园，特别是营利性民办园来补充。”于是，20%的营利性民办园如何分布就成了现实问题。“有可能出现有高端化个性化教育需求的家长，在三公里的理想半径内找不到适合幼儿园的难题。”马学雷补充道。
“目前，没有证据可以表明，公办园提供的服务一定是最好的，民办园就一定不如公办园。”在宋映泉眼中，民办园有其效率优势，也有资本逐利性导致压缩办学成本的弊端，如果政府能够实施有效监管，将会释放办学活力，形成良性循环。长远来看，民办园有其重要的存在价值。
能否解决好公民制度矛盾张力的问题，提高学前教育治理的能力与水平，考验着地方政府和决策者的智慧。解决学位压力，民转公显然不是唯一手段。业内人士建议，可以给深圳的公办园一个期限，比如三到五年，在这期间班额可以浮动，来缓解学位紧张的问题；还可以探索社区幼儿园、微小幼儿园的建设方案，多种方式增加学位供给。
“深圳的情况比较特殊，改革开放四十余年，学前教育积累形成的面貌是不同的，可以让过渡期更长一些，实事求是地分阶段实现最终的指标。”尽管经历了种种不快，李华表示自己还是要继续在学前教育的路上走下去。她期待政策能够保持一致性和连贯性，执行中不要出现“一刀切”的情况，“只要是公益、收费合理、有质量的幼儿园都需要得到鼓励，以保护举办者的办学积极性，让家长、社会都更满意”。
（文中李华、平凡均为化名）
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来源 | 本文刊于《教育家》杂志2020年9月刊第3期
作者 | 黄硕 谷珵
设计 | 九月九
统筹 | 周彩丽
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