魏佳羽，新公民计划总干事
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编者按：全国两会上，政协委员俞敏洪就“流动儿童在流入地平等受教育的权利”进行了提案，提出修改《义务教育法》、增加流入地的学位供给等建议。这个提案的背景是什么？它直指哪些问题？要求怎样的改变？
“新公民计划”是一家专注于流动儿童教育的公益机构，南都观察特邀请其总干事魏佳羽对此提案来做详细解读——
2021年3月，政协委员俞敏洪在《关于切实保障超大城市流动儿童平等受教权利的提案》中指出，当下，我国大城市正经历着大规模的人口迁移流动，截至2019年末，我国流动人口规模2.36亿，18岁以下流动儿童（流动人口子女）近1亿，平均每3名儿童就有1人受到人口迁移流动的影响。
这些流动儿童，有些随父母迁往大城市，有些留守乡村，还有一些在随迁和留守之间不断艰难地转换，成为“回流儿童”，或是在父母所在大城市附近第三地就读“再迁”。
提案指出，流动儿童教育问题在超大城市尤为凸显，保障政策未能充分落实，入学面临准入门槛，公立学校针对流动儿童开放学位不足等问题，使流动儿童在超大城市平等受教面临各种困难。
为切实保障流动儿童在父母居住城市平等接受教育的权利，俞敏洪建议：
一是修改《义务教育法》，切实保障流动儿童在居住地就近入学。建议尽快修改《义务教育法》第十二条，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，改为“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在居住所在地学校就近入学”。
二是将“就读率”的稳步提升作为衡量各地教育部门落实流动儿童入学情况的关键指标。义务教育阶段进城务工人员随迁子女在全日制公办学校“就读率”一直被用来监测和评价随迁子女平等享受义务教育的情况。2015-2019年间，该指标一直在79.5-79.9%之间小幅波动，也就是说，近5年来，超20%的随迁子女无法在迁入地顺利进入公办学校。建议制定相关考评标准，持续提升流动儿童“就读率”。
三是保障流动儿童入学待遇同城化，增加公办学校学位供给。尽管教育部门不断强调，义务教育应该覆盖未落户常住人口，但是在超大城市公办义务教育学位规划中，依然以户籍儿童为主，流动儿童在入学时面临准入制门槛，外加学位供给不足，导致流动儿童更难进入公办学校，只能付费进入低收费民办学校或留守乡村。建议超大城市的公立学校，加大对流动儿童的学位供给，在职业教育方面，全面解除流动儿童报考职业学校限制。
四是关注流动儿童特殊需求，鼓励社会组织参与解决流动儿童校外学习问题。建议发动社会力量，积极为流动儿童营造平等、温暖的环境，积极促进流动儿童与城市儿童共同学习成长，避免出现“群体隔离”。针对流动儿童在音体美德素质教育方面的突出需求，通过政府购买服务、社区开展专项活动等形式，引入公益组织参与流动儿童的全面教育，倡导社会各界加大对流动儿童长期化、固定化、个性化帮扶，让流动儿童“留得下、待得住”，保障流动儿童受教的连续性和完整性。
这四点建议背后，到底有哪些不广泛为人知道的事实？流动儿童在努力“上学”的过程中，面临着哪些问题？我们应该并且能够做些什么？
先来看提案中提到的信息，提案中指出：“流动儿童教育问题在超大城市尤为凸显，保障政策未能充分落实，入学面临准入门槛，公立学校针对流动儿童开放学位不足，流动儿童在超大城市平等受教面临各种困难。”
我们从两个角度来解读这条信息。
一、在超大、特大城市，流动儿童在父母居住的城市进入小学就读，变得越来越困难了。
尽管每年都在说学位紧张，相关部门正在致力于努力增加学位，但是超大城市学位供给增长的速度却非常缓慢，2019年，北京、上海幼升小招生合计36.72万人，比2013年仅增加了2.04万人，2014-2017年幼升小招生人数甚至持续低于2013年幼升小招生人数。
▲ 进城务工人员随迁子女占当年招生比例逐年下降。数据来源：2013-2019年教育事业发展简明统计分析。
同期，伴随着流动儿童入学门槛要求的提高，进城务工人员随迁子女（可以简单理解为农村户籍的义务教育阶段流动儿童）幼升小招生人数持续下降。从2013年的12万，下降到2019年的5.15万人，占当年幼升小招生人数的占比也从2013年的34.61%下降到2019年的14.04%。
二、在超大、特大城市，每年有很多义务教育阶段的流动儿童成为“回流”或“再迁”儿童。
对于那些能够顺利进入小学就读的流动人口子女，由于中考、高考升学方面的困难，很多在小学就读期间或小升初阶段返回“老家”，或者去往父母居住城市附近的第三地就读，成为“回流”或“再迁”儿童。
2019年，北京、上海、广州、深圳四个城市，小学毕业生合计57.2万人，这批学生对应入学年（北京、广州、深圳是2013年，上海是2014年）小学招生合计64.42万人，在小学就读期间人数合计减少了7.22万人；2019年，上述四个超大城市，初中招生合计50.67万人，比小学毕业生人数又减少了6.53万人。
▲ 在北京、上海、广州和深圳四市的流动儿童中，2019年初中招生人数比六年前小学招生人数共减少了13.75万人。
仅仅是一届学生，在小学就读期间和小升初阶段，就减少了13.75万人，据估算2013年入学儿童中流动儿童占比在50%左右，也就是说，在北、上、广、深四个超大城市，每5个入学的流动儿童，在进入初中阶段就读之后，就有2个离开父母居住的城市，其中绝大多数都成为了“回流”或“再迁”儿童。他们在心理成长和教育方面，将会面临更加严峻的挑战。
再来看提案中的建议，为切实保障流动儿童在父母居住城市平等接受教育的权利，提案一共提了四条建议，我们一条一条来进行解读：
（一）
修改《义务教育法》，切实保障流动儿童在居住地就近入学。建议尽快修改《义务教育法》第十二条，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，改为“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在居住所在地学校就近入学”。
为什么要修改义务教育法？是因为现行的义务教育法已经不再适合当下中国大规模人口迁移、流动的背景。
现行义务教育法于2006年6月29日修订通过，对于义务教育权利保障是这样规定的：
适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。
父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。
县级人民政府教育行政部门对本行政区域内的军人子女接受义务教育予以保障。
地方各级政府的责任是“保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，对于非本地户籍的适龄儿童、少年，在居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。在2006年，保障随迁子女教育的“两为主”（以流入地政府为主、以全日制公办学校为主）刚刚落地，这样的条款完全是可以理解的。
然而如今已经是2021年，人口流动，异地生活和工作的规模与2006年不可同日而语。国务院已经于2014年正式启动了户籍制度改革，《居住证暂行条例》也已经颁布、施行5年了（2015年11月26日颁布，2016年1月1日起施行）。
《居住证暂行条例》第十二条，明确规定：居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供基本公共服务，首先就是“义务教育”。
在这样的社会和法律背景下，2006年的《义务教育法》已经明显跟不上时代，需要与时俱进，根据现状加以修改。只有更好地完善义务教育法，才能让我们在迈向社会主义法治国家的道路上，依法来保障流动儿童平等享有受教育的权利。
现在，是时候让“义务教育”跟儿童的户籍地脱钩，而是跟儿童的居住地挂钩，只有这样才真正还原“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”的本色。
（二）
将“就读率”的稳步提升作为衡量各地教育部门落实流动儿童入学情况的关键指标。义务教育阶段进城务工人员随迁子女在全日制公办学校的“就读率”一直被用来监测和评价随迁子女平等享受义务教育的情况。2015-2019年间，该指标一直在79.5-79.9%之间小幅波动，也就是说，近5年来，超20%的随迁子女无法在迁入地顺利进入公办学校。建议制定相关考评标准，持续提升流动儿童“就读率”。
很遗憾，这一条建议有点打偏了，建议中提到的“就读率”，应该指的是《中国教育监测与评价统计指标体系》中的“义务教育阶段进城务工人员随迁子女在全日制公办学校就读的比例”（以下简称“就读率”）。
自从“两为主”（以流入地政府为主、以全日制公办学校为主）政策被确定以来，“就读率”一直被用来监测和评价随迁子女平等享受义务教育的情况。但是由于该指标未能将流动人口子女在流入地城市由于入学、升学遇到困难而导致的留守、回流和再迁的流动人口子女纳入统计，即使在公办学校就读随迁子女人数没有增加，只需减少在民办学校就读的随迁子女规模（减少分母）就能提升该指标，因此该指标并不能真实反应流动人口子女在流入地城市平等享有受教育权利的情况。
2015年至2019年期间，“就读率”一直在79.5%至79.9%之间小幅波动，变化很小，但是在同期，义务教育阶段进城务工人员子女的“随迁率”（义务教育阶段进城务工人员随迁子女/义务教育阶段进城务工人员子女）由于农村留守儿童规模持续下降，从40.37%提升到50.76%，增加了10个百分点，这意味着在全国，进城务工人员子女平等享有受教育权利的情况在持续改善。
▲ 进城务工人员子女追随父母进城的比例与入读公办学校的比例均在逐年提升，但是仍有大批随迁子女无法在迁入地顺利入读公办学校。数据来源：2018年教育统计数据。
所以重要的是评估“随迁率”而不是“就读率”，虽然“随迁率”的指标在过去五年间从40.37%提升到50.76%，情况较之前有所改善。但是这依然意味着有近半数的流动人口子女无法与父母在一起。在过往对流动人口子女政策的分析比较中，如果能够在义务教育阶段提供充足的学位供给，“随迁率”指标将有望提升到70%左右。
（三）
保障流动儿童入学待遇同城化，增加公办学校学位供给。尽管教育部门不断强调，义务教育应该覆盖未落户常住人口，但是在超大城市公办义务教育学位规划中，依然以户籍儿童为主，流动儿童在入学时面临准入制门槛，外加学位供给不足，导致流动儿童更难进入公办学校，只能付费进入低收费民办学校或留守乡村。建议超大城市的公立学校，加大对流动儿童的学位供给，在职业教育方面，全面解除流动儿童报考职业学校限制。
前面的两条建议，修改《义务教育法》是切实保障流动儿童在居住地就近入学的根本，评估“就读率”（其实应该评估的是“随迁率”）是评价指标，这一条建议才是具体的实施方案。
义务教育阶段进城务工人员子女“随迁率”在2015年至2019年，从40.37%提升到50.76%，但是据此数据我们也知道，仍有近一半的义务教育阶段进城务工人员子女仍然在老家留守，未能够与父母生活在一起。《2019年教育统计数据》显示，全国农村留守儿童规模仍有1384万，通过流动人口规模来估算流动人口子女的规模，北京、上海、广州、深圳四个城市义务教育阶段流动人口子女规模约为675万人，而目前上述四个城市，义务教育阶段非本地户籍在校生人数不到200万人，长期学位缺口超过450万。
2020年12月3日，深圳市副市长聂新平在深圳市人民政府新闻办公室新闻发布会上表示，深圳市计划未来5年内新增公办义务教育学位74万个，全市公办义务教育总规模接近翻一番，公办普高学位将实现翻番。
2021年1月，北京市教委发布了《关于进一步加强全市中小学学位建设的工作方案》，该方案提出，到2025年，将新建、改扩建和接收居住区教育配套中小学150所左右，完成后新增学位16万个左右。
2019年，广州市教育局出台《广州市中小学校三年提升计划收尾工作方案(2020-2022年）》，截至2020年12月，三年提升计划已开工219个，完工203个，新增公办中小学学位约16.54万个。更加长远的学位供给增加方案，目前尚未出台。
上海市方面，目前还没有官方发布学位供给的增加计划，不过2020年10月，一些关注者曾经整理过关于上海市增加学位的信息，其中提到：“上海各区将新建38所学校，预计增加44660个学位，部分明年（2021年）开始招生。”
从以上信息我们可以看到，相对于巨大的学位缺口，超大、特大城市在增加学位供给方面有所回应，但数量依然非常不足，如果没有大幅学位供给增加作为基础，谈“保障超大城市流动儿童平等享有受教权利”无疑是水中月、镜中花。
（四）
关注流动儿童特殊需求，鼓励社会组织参与解决流动儿童校外学习问题。建议发动社会力量，积极为流动儿童营造平等、温暖的环境，积极促进流动儿童与城市儿童共同学习成长，避免出现“群体隔离”。针对流动儿童在音体美德素质教育方面的突出需求，通过政府购买服务、社区开展专项活动等形式，引入公益组织参与流动儿童的全面教育，倡导社会各界加大对流动儿童长期化、固定化、个性化帮扶，让流动儿童“留得下、待得住”，保障流动儿童受教的连续性和完整性。
最后一条建议，从学校教育转入课外服务和社会教育领域，因为儿童的成长需要包括学校、社会（社区）、家庭的全面支持。
2020年，从流动儿童在城市的教育发展需求出发，并结合新近政策趋势，由资助者圆桌论坛、新公民计划、上海联劝公益基金会、乐施会（香港）北京办事处联合撰写并发布了关于流动儿童课外服务的最新研究报告：《安全、有意义的课外时光：流动儿童课外服务为什么重要、如何做得更好》，并且提出了每年服务100万名流动儿童的目标，约占全国义务教育阶段随迁子女（1985.32万）的5%。
随着越来越多的农村人口进入城市，儿童城镇化速度比常住人口城镇化进程更加迅速，截止到2019年末，全国学前儿童城镇化率73%，小学阶段儿童城镇化率76%，初中阶段儿童城镇化率86%。
▲ 不同教育阶段儿童城镇化率占比。数据来源：2019年教育统计数据。
新市民子女（主要是生活在城中村、城乡结合部的流动儿童）有着巨大的课外服务需求，除了传统的很多小型的社区服务组织，一些基金会的品牌项目也注意到流动儿童课外服务这样一个领域，比如，上海联劝基金会的U积木小屋、真爱梦想基金会的社区梦想中心、壹基金的壹乐园项目、千禾社区基金会的城市支教项目等，在未来期待有更多的社会资源能够投入到流动儿童的课外服务领域。
最后我们再来一起回顾，为什么要促进流动儿童在居住地就近入学？为什么重点是超大和特大城市？
从流动人口子女个人成长和发展的视角来看，在居住地就近入学，一方面，可以受益于城市的优质教育资源；另一方面，可以在成长的过程中与父母生活在一起，获得父母的陪伴和支持，在学业表现（认知发展）和社会情感方面都得到良好的发展。
从国家和社会发展的视角来看，流动人口子女的教育问题是一个整体，现在，是时候让我们一起努力告别“留守儿童”问题了，只有超大、特大城市能够切实保障流动人口子女平等享有受教育的权利，才能从根源上减少儿童留守、回流和再迁。让每个流动人口子女都能够随迁来到父母居住的城市，与父母生活在一起，接受优质的教育，健康成长。他们也将为中国社会和经济的可持续发展提供坚实的人力资源保障。