转自：中国审判
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9月27日，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），明确自2021年10月1日起，正式启动为期两年的改革试点。
2019年1月23日召开的中央全面深化改革委员会第六次会议通过的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，提出了“明确四级法院职能定位”的重要改革任务。这一改革，也是《法治中国建设规划（2020-2025年）》设定的目标之一。为此，今年5月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》。8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》）。
明确四级法院审级职能定位
9月23日，最高人民法院印发《关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（以下简称《通知》），大幅调高中级人民法院管辖第一审民事案件受案起点金额。
《通知》明确：“当事人住所地均在或者均不在受理法院所处省级行政辖区的，中级人民法院管辖诉讼标的额5亿元以上的第一审民事案件。当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区的，中级人民法院管辖诉讼标的额1亿元以上的第一审民事案件。”
根据《通知》规定，对新类型、疑难复杂或者具有普遍法律适用指导意义的案件，可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第三十八条的规定，由上级人民法院决定由其审理，或者根据下级人民法院报请决定由其审理。
这是人民法院为适应新时代经济社会发展和民事诉讼需要，准确适用《民事诉讼法》关于中级人民法院管辖第一审民事案件的规定，合理定位四级法院民事审判职能的重要一步。
据了解，根据《中华人民共和国法院组织法》等相关法律规定，确定了我国的四级两审制。2021年8月17日，最高人民法院院长周强就《关于授权最高人民法院在该院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案）》向全国人大常委会作说明时表示，“四级两审制”总体上符合我国国情，兼顾了公正与效率的统一，也有利于诉讼分流、职能分层和资源配置，但从制度发展和实践需求来看，仍然存在一些问题。目前的审级制度仍然存在审级职能定位不够清晰、案件提级审理机制不够健全、民事行政再审申请标准和程序有待优化等问题。同时，民事、行政再审申请的标准和程序有待优化，未能充分发挥“阻断”“过滤”无理缠诉、任意滥诉的效能，既不利于维护生效裁判权威，又因过分挤占司法资源，一定程度上影响了再审程序依法纠错功能的发挥。
针对上述问题，改革试点的一项主要内容就是完善民事、行政案件级别管辖制度。完善第一审民事案件级别管辖标准，逐步实现第一审民事案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理。同时，根据地方因素可能对当事人合法权益、案件公正审理的影响程度，合理调整第一审行政案件级别管辖标准，明确了对政府信息公开，不履行法定职责，行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的，土地、山林等自然资源权属争议行政裁决等四类以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖。对于因土地房屋征收、征用、补偿、责令停产停业、吊销相关证照等对当事人合法权益可能产生较大影响的行政行为引起的第一审行政案件，仍由中级人民法院管辖，推动行政争议实质性化解。
其中，关于完善行政案件级别管辖制度，改革民事、行政申请再审标准和程序两项内容涉及调整适用相关法律。按照中央关于“重大改革必须于法有据”的要求，8月17日，最高人民法院提请全国人大常委会授权在本院和北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西12个省、直辖市组织开展为期两年的试点。8月20日，全国人大常委会作出《授权决定》，批准开展试点。
全国政协委员刘修文认为，明确四级法院职能定位，有利于更好地保障当事人及其他诉讼参与人的诉讼权利，有助于实现司法公正、司法公信、司法权威和司法效能，从而创造更高水平的中国特色社会主义司法文明，实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。
明确“特殊类型案件”提级管辖标准
在完善案件管辖权转移和提级审理机制方面，试点法院将建立“特殊类型案件”第一审案件管辖权“上提一级”与提级审理机制。
笔者了解到，提级管辖是上下级法院间移送管辖的一项重要内容，一般而言，解决重大、疑难、复杂案件和新类型案件往往会涉及提级管辖。
《民事诉讼法》将其规定为“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件，下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件，认为需要由上级人民法院审理的，可以报请上级人民法院审理”。
《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中正式提出完善提级管辖制度，为该项制度施行提供了政策依据。但是，当前提级管辖制度运行层面尚无统一标准。
“案件提级审理机制不够健全。”周强院长认为，一些具有普遍法律适用指导意义或者关乎重大国家利益、社会公共利益的案件，以及可能存在“诉讼主客场”现象的案件，受诉讼标的等各种因素制约，难以进入较高层级法院审理，不利于其发挥排除外部干预、统一法律适用的优势。
基于此，《试点实施办法》明确了提级管辖的启动主体、程序机制、审理期限、处理方式等内容，推动将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理。与此同时，《试点实施办法》第四条至第十条进一步明确了“特殊类型案件”的识别标准和“自下而上流转”的操作流程。
一是明确“特殊类型案件”的标准。涉及重大国家利益、社会公共利益，不宜由基层人民法院审理的案件；在辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的案件；具有普遍法律适用指导意义的案件；上一级人民法院或者其辖区内同级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的案件；由中级或高级人民法院一审更有利于公正审理的案件。
二是健全案件提级管辖的流转程序。按照《试点实施办法》，下级人民法院对所管辖的第一审案件，认为属于“特殊类型案件”，可以报请上一级人民法院审理。上一级人民法院也有权主动提级管辖有必要由本院审理的案件。为避免过分迟延，“下报上”案件至迟应当于案件法定审理期限届满30日前报送，一般不得延长审限后再报。有条件、有基础的人民法院可以探索建立当事人申请提级管辖机制，发挥当事人的监督作用，但必须注意与级别管辖异议机制相区别，防止权力滥用。
三是完善案件提级管辖的处理方式。案件提级管辖后，可以经上诉、再审程序，由更高层级法院审理。上一级人民法院收到“下报上”的请求，由立案庭转相关审判庭审查后，应当在10日内作出同意或不同意提级管辖的决定。
最高人民法院司改办相关负责人表示，为便于高级、最高人民法院及时了解“特殊类型案件”的流转情况，中级、高级人民法院提级管辖的案件，应当报上一级人民法院立案庭备案，并定期转相关审判庭知晓。对于具有普遍法律适用指导意义的案件，如果中级人民法院审查后，认为有必要再报请高级人民法院管辖的，报送程序上要从严把握，一般应经最高人民法院批准。
完善最高人民法院审判权力运行机制
据悉，试点工作开始后，最高人民法院开庭审理的案件将更加注重解决法律适用问题。
裁判中的法律适用是否统一，决定了司法公信力能否垂范久远，也影响了司法的“稳预期”功能发挥。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“统一法律适用标准”作为推进严格司法的重要任务之一。
近年来，最高人民法院在健全完善法律统一适用机制上接续发力，在推进落实2019年出台的审判委员会制度改革意见、建立法律适用分歧解决机制的实施办法基础上，先后印发《关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》和《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》。
“统一法律适用标准不是制定僵化的裁判标准，也不是让法官僵化地适用法律，而是为法官适用法律建立一个规范的工作机制。”最高人民法院党组成员、副院长杨万明说，各级法院要通过完善审判工作制度、管理体制和权力运行机制，规范司法行为，统一裁判标准，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
为此，《试点实施办法》提出，最高人民法院通过再审提审，主要审理在全国范围内具有普遍法律适用指导意义的案件，涉及重大国家利益、社会公共利益的案件，打破“诉讼主客场”现象的重大案件，监督指导全国法院审判工作，研究制定司法解释、司法文件和司法政策，确保国家法律正确统一适用。
清律律师事务所合伙人刘轶圣认为，《试点实施办法》第一条明确了各级法院的职能定位。其中，“高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度，最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。”换言之，未来在裁判尺度和法律适用层面，高级人民法院和最高人民法院的裁判文书无疑将具有广泛的适用和参考意义。这类文书从数量上看可能会显著下降，但其重要性（或者说重要的“概率”）会显著上升，律师在进行裁判文书检索时大概率将对相关类型案件裁判的结论无法回避。
据最高人民法院司改办相关负责人介绍，《试点实施办法》将不断优化最高审判机关受理的案件类型，从收案类型、诉讼机制、审理方式、权力运行上，进一步凸显最高人民法院作为最高审判机关的宪法地位。优化调整向最高人民法院申请再审的案件范围，完善最高人民法院再审提审的标准和程序。通过审理特定类型的案件，充分发挥最高人民法院在法制统一、监督指导、政策制定和社会治理方面的职能。建立最高人民法院裁判直接转化为指导性案例的工作机制，推动相关裁判成为优化司法解释制定方式和内容，以及修改、废止司法解释的重要渊源。
全国政协委员陈国民认为，改革试点工作能突出最高人民法院指导全国法院审判工作职能，聚焦司法政策指导、统一法律适用的功能发挥。“把具有法律指导意义的重大案件交由较高层级的法院审理，有利于防止出现‘诉讼主客场’现象。”
各地法院开展部署落实
9月17日下午，最高人民法院召开完善四级法院审级职能定位改革试点动员部署会。会上，周强院长强调，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，全面贯彻落实党中央关于完善四级法院审级职能定位的改革部署要求和全国人大常委会授权决定，聚焦重点难点，积极探索实践，扎实推进试点工作，促进人民法院工作高质量发展，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的更大贡献。
此后，人民法院的试点改革工作正式启动。10月18日，上海市高级人民法院召开“上海法院开展‘四级法院审级职能定位改革试点工作’”动员部署会。此次会议公布了《上海法院关于推进四级法院审级职能定位改革试点的实施方案》（以下简称《实施方案》）及《任务分解表》，明确了试点工作的总体目标、组织保障、推进实施、配套机制和工作要求，确定了28项具体任务的牵头责任部门和任务分工等。
根据《实施方案》，上海法院将通过完善民事、行政案件级别管辖制度，完善案件提级管辖机制、改革再审程序，健全完善改革试点相关配套机制等，不断满足人民群众司法需求，全面提升上海法院的司法质量、效率和公信力。
10月14日，重庆市高级人民法院组织召开全市法院“四级法院审级职能定位改革试点”动员部署会，学习传达中央关于完善四级法院审级职能定位改革试点的决策部署及最高人民法院相关改革要求，部署全市三级法院改革试点工作任务。
对于四级法院审级职能定位改革试点工作中可能遇到的问题，全国政协委员杜黎明建议，在改革试点工作中应完善相关改革配套制度，重视基层法院人员编制调整、经费保障等配套措施的跟进，借助信息技术力量提升审判指导的质量和效率。罗保铭委员建议，应增加基层法院人员编制，实行法官员额动态调整，合理配置基层法院的办案团队，确保改革试点期间案件审理工作依法公正稳妥进行。“希望最高人民法院在试点过程中加强组织指导和监督检查，确保改革工作依法有序推进，探索科学合理、符合我国国情的四级法院职权配置制度。”鲜铁可委员提出。