此文稿根据著名教育学者、21世纪教育研究院院长、新教育基金会理事熊丙奇老师在第二届“新教育·新管理”云论坛的主题板块演讲实录整理而成。
各位专家、各位朋友：
今天我跟大家分享的主题是《政府与学校的管理边界》。这个问题是当前教育改革的一个核心议题，也是困惑学校发展的一个非常重要的议题。
我今天跟大家讲的内容主要有以下三个方面：
一是教育治理现代化，厘清政府与学校的权责。这是教育治理现代化非常核心的内容，如果离开了政府与学校权责的清晰界定，是很难实现教育治理现代化的。或者说，要实现教育的治理现代化，关键是政府管理学校以及学校自身管理的现代化。
二是改革面临的阻力与困境。我国已经推进了教育治理现代化的改革，但是改革推进过程中存在诸多阻力，也面临很多现实困境。
三是如何实现政府学校各归其位。在推进学校和政府各归其位的改革中，我们如何去履行自身的职责。
一
教育治理现代化
厘清政府与学校的权责
2019年2月，《中国教育现代化2035计划》印发，这实际上是面向2035年的中国教育现代化的纲领性文件，明确了中国教育现代化2035年的目标和具体任务，重点部署了面向教育现代化的十大战略任务。其中第十条战略任务是“推进教育治理体系与治理能力现代化”，主要包含以下核心内容：
（一）提高教育法制化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学法律知识体系。这主要是依法治校的问题，我们要完善立法。
（二）健全教育法律实施和监管机制。这主要是要依法治教，也就是说要严格落实现有的教育法律法规。
（三）提升政府管理服务水平，提升政府综合运用法律标准信息服务等现代治理手段的能力和水平。之前可能是靠行政文件、行政通知来治校，现在要改成利用法律标准信息服务来管理学校，也就是教育管理去行政化。
（四）健全教育监督体制机制，提高教育监督的权威性和时效性。
（五）提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设。
其实早在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布的时候，就提到了两项关于政府和学校的管理改革。
01 教育管理体制改革
核心内容是落实和扩大学校的自主权，中央向地方放权，政府向学校放权，要建立新型的政府管理学校的模式，其中主要的工作就是教育管办评分离改革。
在十八届三中全会的决议里面，也进一步提到了要深化教育领域的管办评分离改革。对公办学校来说，政府实际上是举办者，同时也是管理者，履行了教育投入责任和依法管理学校的权力之后，具体的办学权应该交给学校，由学校自主办学。学校在自主办学中，办学效果、办学质量应交由社会或者专业机构来评价。
而目前存在管、办、评一体化的现象，政府既是管理者，又是办学者，还是评价者，导致了教育整体存在严重行政化的弊端。推进教育管办评分离改革，实际上关系到学校和政府关系的重构。
要建立政府管理学校的新型模式，有一个非常重要的改革，即根据事业单位改革的整体节奏，逐渐取消学校实际存在的行政级别。
如果学校存在一定的行政级别，很显然政府部门在管理学校的时候，就会把学校当成一级政府来管理，校领导就会被当成一级官员来进行任命、考核、评价和管理。在这种情况之下，学校办学更多考虑会对上级负责，而不是对教育负责，对学生负责。
这几年管办评分离改革的说法比较少了，而换成了另外一种说法——“深化教育领域的放管服改革”。放管服改革本质跟管办评分离改革是一致的，它主要强调政府要放权，要依法管理，要提供高质量的现代化服务。
02 建立现代学校制度
这是对应于教育管理体制改革。权力要放得下，同时要接得住。政府部门把权力下放给了学校，让学校依法自主办学，但如果学校在具体办学的时候，无法用好自主权，显然改革也会产生诸多问题。因此《国家中长期教育改革发展规划纲要》中就明确提到，建立现代学校制度主要是十六个字：依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。
这十六个字界定了学校有办学自主权，同时学校在进行内部管理的时候，要实行自主管理。在办学过程中，要开放办学，要接受社会的监督，要获得更多的社会资源来参与办学。
建立现代学校制度改革，对于中小学来讲，主要有三个方面：
（一）制定学校章程。章程是学校的纲领性文件，是依法治教的基础。按照一校一章程的要求，截至到目前，这个工作已经完成。
（二）建立教师委员会。学校在内部治理的时候，其实也存在着行政主导，行政权支配教育权和学术权的问题。学校的教材改革课程建设、教师评价都是由行政主导来进行评价，而它们本身属于教育事务，应该由教师来负责管理和评价。要发挥教师委员会的作用，由教师委员会来负责学校的教育事务。
（三）获得社会资源。学校的非教学事务和非教育事务需要有更多的社会力量参与，包括家长的参与。因此中小学幼儿园都要成立家长委员会，要发挥家长委员会参与学校办学、监督、评价的作用，有助于推进学校的现代治理，建立现代学校制度。
二
改革面临的阻力与困境
有哪些呢？
过去十年中，这些改革我们一直在推进，但是在具体推进过程中，面临诸多的阻力，甚至陷入困境，我们必须去思考和面对。
01 由行政力量推进去行政化的改革
这让去行政化改革面临一个悖论。现在中国的基础教育和高等教育在办学过程中存在两大问题：教育的行政化和教育的功利化。
所谓行政化，就是由行政主导学校的管理、办学、评价，缺乏教育家办学的环境和氛围。而教育功利化跟行政化是密切相关的。行政部门在乎政绩，希望学校在短期内产生政绩，对基础教育而言，学校的政绩就是升学率，因此在基础教育领域里存在唯分数论、唯升学论这样的问题。
唯分数论跟唯升学论其实是两个不同的概念。唯分数论是单一的分数评价体系，学生要围绕着分数学习；而唯升学论实际上是源于行政部门对学校的考核，是按照学生的成绩和升学率来考核学校，导致学校追求升学率，以升学率来评价办学业绩，还将升学率与老师奖金挂钩。教育的行政化和功利化中，核心是教育的行政化。
推进去行政化由行政部门来主导的话，就会导致一个问题——核心权利没有下放。对于一所学校来说，核心的权利无非就是人事权和财权，但是学校领导的任命掌握在行政部门，学校财务方面的权利也被进一步收拢控制，学校实际上缺乏核心的权利。
有几点值得我们关注的：
（一）没有一所公办高校取消行政级别。任命985高校校长的时候，后面还要加上“（副部长级）”，有31所学校的校长是“副部长级”。新建的大学，只要是公办学校，都有相应的行政级别。拿南科大来说，最初筹建的时候预想去官化、去行政化，但最后还是有行政级别。
（二）实行职级制的中小学套用级别进行管理。对中小学来说，即便实行职级制之后，中小学校长还是套用行政级别进行管理。只不过由之前组织部门来任命、考核，变成由教育部门来任命、考核校领导。学校对任命的上级部门负责，就无法摆脱以行政思维来管理学校，行政部门干预办学、主导评价的情况就依旧存在。
（三）行政干预办学，主导评价。有调查显示，中小学一年之内收到的各种文件高达上千份，也就是说每天平均收到三份文件。这些行政性文件不是都由教育部门发布的，其余部门也会发布，因为学校在发文体系中是政府的行政一级部门，这就导致了学校会面临很多这种非教学的任务，来自行政性的任务。行政部门布置任务往往会跟教师的考核评价挂钩，教师即便有意见也不得不去完成。
（四）教师负担沉重。调查显示，我国的中小学的教师普遍感觉压力很大，但是80%的教师反映来自于非教学的压力，行政的考核、检查、评比，导致教师的负担非常沉重。教育部部长曾经提出让校长拒绝“表哥”、“表叔”，但其实学校领导是难以拒绝的，这些都是由上级行政部门派出来的。事实上，如果行政管理考核评价体系不变的话，教师的负担是难以减轻的。
02学校内部治理也存在行政化的问题
（一）缺乏用好办学自主权的治理结构。学校内部仍然用行政方式来进行学校管理，没有建立起现代的治理结构，就容易出现“一抓即死，一放即乱”的问题。我国《高等教育法》明确规定大学有七项办学自主权，但是到目前为止，为了避免大学滥用招生自主权，这些办学自主权其实都没有真正彻底地落实给学校，原因就在于学校在使用办学自主权的时候缺乏现代治理结构。
（二）制定章程走过场。虽然很多学校都已经制定了章程，但是章程制定好之后，有可能就变成一张废纸，大家都不把它当回事。在制定章程的过程中，有的学校就走过场，仅仅是把学校的校规变成了学校的章程，并没有真正去思考如何去建立起现代治理结构。我曾经提议过，大学的章程应该通过一个立法程序来进行制定和颁布，变成具有法律效力的文本，而不只是学校校内的行政性规章。行政性规章无法解决两个问题：一是学校的自主权的问题，上级行政部门不把自主权给你，你怎么样去获得自主权？二是获得社会认可的问题，往往学校制定了规章，但在校外不被接受。这就是章程缺乏法律效力导致的。
（三）教材改革、课程建设、教师评价等教育事务并非由教师专业同行进行评价和管理。学校的内部改革有时候会走形式，课程建设也是追逐热点，没有进行科学的论证。
比如幼儿园老师给孩子布置作业，变成了是家长作业。比如说一个孩子自己做了手工，很幼稚，不好看；一个孩子爸爸妈妈帮他做了，还过得去；还有个孩子，爸爸妈妈到淘宝上购买，非常精致。这三个作品放在一起，老师怎么评价就很关键。如果老师给第一个孩子差评，而给予淘宝购物的学生好评，这是鼓励学生自己动手，还是鼓励弄虚作假？这就是幼儿园对这项作业没进行充分论证，同时在检查评比考核的时候，没有坚持教育的观念，而是以结果为导向。但现实这种现象很普遍。
又比如中小学老师让家长检查孩子家庭作业，大家普遍认为是家校合作，但我建议不让家长来参与孩子作业的过程。当然，家长可以去监督孩子完成学习，但是不能够过多地进入到孩子的作业指导、辅导之中，实际上不利于培养孩子的自主学习习惯，同时也异化了家庭教育。很多家长其实并不懂得教育事务，没有学习过教育学和心理学，就容易导致亲子关系异化成为分数关系和成绩关系。这不仅增加了家长的教育焦虑，还可能逐渐培养了一支干预学校和老师教育教学的力量。去年颁布的文件中，就明确了不能够给家长布置作业，这是一个非常重要的回归。
在教师评价中，没有真正坚持教师专业同行评价。那些网上投票有可能变成拉票，弄虚作假，一些同学群就是变成拉票群。大家明知道这样的投票是不能反映出这个教师的真实情况的，但还是乐此不疲，原因就在于我们没有真正去坚持专业同行评价。
人工智能技术在教育教学中的运用，也同样存在这个问题。有很多学校在推进智慧教师建设、智慧校园建设，结果是把人工智能的技术用来监控学生，提高课堂纪律，却忽视了学生的隐私以及学生人格健全发展。如果说人工智能技术用在具体的学校管理和教育教学中，是为了方便行政部门的管理，或者是为了提高学生分数的话，那就沦为了应试升级换代的工具，并不能够真正促进教育现代化。它不是用来解放学生，而是用来进一步约束学生的。我们必须明确，如果没有基于现代教育的理念来使用这些所谓的现代教育技术，结果只能是适得其反。教育事务应该坚持教育的规律，教育的标准，这是极其重要的。
（四）家长委员会形同虚设。教育部早在2012年，就要求所有中小学和幼儿园要成立家长委员会，赋予家长委员会参与学校的管理和监督的职能。但在现实过程中，家长委员会要么是工具，要么是摆设。而真正的家长委员会应该起两个作用：一个是参与学校的非教学事务的管理甚至决策，比如校服、食堂、学校卫生等等；另一个，家长可以用家庭资源来促进学校的办学。现在学校更多强调了家长委员会后者的作用，而忽视了家长参与学校现代治理的作用。
要建立起真正能够发挥作用的家长委员会，首先要由家长民主选举产生，同时要让家长委员会独立运行，而不是听命于校方。其实建立这样的一个家长委员会，对学校的治理来说是非常有利的。比如有些家长为了维权，会借助于自媒体，由此产生舆情，实际上激化了家校的矛盾，如果通过家长委员会这样一个有效机制来建立沟通，家长的意见能够通过合理的渠道向学校反映，形成家校共育的办学环境。
三
如何实现
政府和学校各归其位 ？
目前来看，教育管办评分离改革面临许多阻力和困难，怎么样去直面困难，摆脱困境，去实现政府和学校的各归其位呢？我们看以下四个方面：
01 自上而下的改革和自下而上的改革
自上而下的改革是系统性改革，由行政部门来主导推进的全方位改革，比如考试招生制度改革或者教育管理体制改革，其实都是整体的宏观的改革，推进这样的改革实际上是面临更大的压力和阻力的。自下而上的改革是学校基层的改革，相对自上而下的改革来说，我认为当前而言，自下而上的改革需求是更加迫切的，它会形成一个更好的改革基础。在自上而下改革的推进过程中，就面临学校无法用好权力的问题，如果建立起了能够用好权力的办学治理结构，也可以推动自上而下的改革。
02 完善学校内部治理，形成改革的合力
推进改革的过程中，我们一定要注意要形成改革的合力，也就是说我们要广泛的听取师生的意见，让老师参与到改革中来。
比如说制定学校的章程，就应该发动学校所有老师都参与到章程的讨论和制订中来。要充分的发挥老师的作用，搞清楚学校治理过程中遇到哪些问题，怎么样去面对这些问题，从而建立起一个长效的治理结构、治理机制。校长到了一所学校之后，推进改革往往是利用行政的力量，而不是利用老师的力量，这就会出现一个问题：这届校长有这样的改革思路，推进这样的改革，而校长离任之后，改革就人走茶凉，无法让改革能够有持续性，也就无法形成办学风格。一名校长对于学校最重要的作用，是制度建设，比单向推进改革更重要。如果要推进改革，也应该是在构建制度上进行深入改革。
03 力戒虚假改革、伪改革和折腾改革
今年高考结束之后，南京一所学校的升学率没有往年高，并且低于另一所之前升学率较低的学校，由此引起家长不满，要校长下课，并且引发了“素质教育输给了应试教育”的议论。素质教育不是不理会考试的教育，素质教育是个性化的教育，是关注培养学生的自主学习能力、自主管理能力和自主规划能力的教育，也就是说，如果学校真正重视学生素质教育的话，学生们具备更强的自觉性和自律性。
今年疫情防控期间，很多学校都采取了停课不停学的居家学习方式。如果学校推进了素质教育的话，学生的学习成绩反而会更好。很多学校打着“素质教育”的旗号进行改革，其实是虚假的改革，根本就没有素质教育的实质，是一种伪改革，结果就变成折腾改革。
真正的改革，要理解改革的精神，要把握现代教育的核心实质来推进教育改革，而不是制造一些改革口号，炒作一些改革概念。现在创新人才培养频频被提及，创新人才的核心是批判和质疑，如果不去鼓励学生批判和质疑，改革不就变成形式主义了吗？现在的改革过程中，创新是一个箩筐，素质教育是个箩筐，什么都能往里面装，这样的改革实际上是无法得到家长和社会认可的。
04 比改革更重要的是依法治教，
坚守法律底线
当前中国的教育问题，相当多是不依法治教的结果。政府部门在管理学校的时候，是不是严格地依法监管学校办学？而学校具体办学的时候，是不是依法保障教师和学生的权利？基础教育提倡“五育并举”，要给学生完整的基础教育，这是法律法规已经规定了的，但是有的学校就把基础教育学科分为大学科、小学科、主科和副科，从根本上来讲，就没有依法治教。
我们已经有了比较完善的教育法律法规体系，就必须严格去落实和执行，才能够让政府和学校的治理都能够建立现代治理的基础。总体而言，改革任重道远，我们要基于教育现代化的目标来推进教育改革，要清除掉阻碍教育现代化的制度障碍。在改革的路上，让我们携手努力，创新教育！
谢谢各位的参与！
来源：新教育学校管理研究所