对校长权力的制衡是中小学人事改革的关键
作者：胡顺安 （微信公众号shunanhu）
近期，随着教师管理体制的改革，“中小学放权”成了博人眼球的热词。其核心内容是，原来由县区主管部门掌控的人事权和财物权等重要管理元素一并下放到学校，校长选聘副校长和中层干部，中层逐级筛选教师，可能成为基本操作程序。教师的选聘和职级的晋升，奖金额度的发放等等，学校大小事宜，全由校长（或管理主体，下文简称校长权力）说了算。
如何预防校长权力的滥用，如何有效加强对校长权力的监督和制约，自然成为热词背后广大教师和社会普遍关切、议论的焦点。
长期以来，学校的人员聘用和安排，教师职务职称的晋升，工资发放的多少，校长虽然有一定的参与权，但最终需要上级主管部门拍板决定。校长们也因此屡屡抱怨自主权太小，压缩了校长的管理发挥，限制了学校的工作开展。而这次的“县管校聘”明确了权力下放，让校长在人事管理和财物支配两个重要方面拥有了更大的自主权。
但是，权力向来是一把双刃剑。校长的权力得到扩展，对于某些人和在一定范围内，某种程度上可能是好事。比如对于那些具有浓厚教育情怀和卓越管理能力的校长来说，或许如鱼得水，好的政策有助于他们在学校这块园地大展身手，造福师生；反之，则是祸害。我们必须正视，在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的现实语境下，校长滥用职权随意支配公款、借工程贪污腐败、中饱私囊，在教师职称晋升推荐中“优亲厚友”索贿受贿；克扣教师工资，猥亵女教师、诱奸女学生等各种丑闻屡有发生，一度充斥坊间和网络，甚至这很可能只是冰山一角；有的学校，领导心胸狭窄，拉帮结派，任人唯亲，排斥异己，搞得学校乌烟瘴气，出现阿谀奉承，拍马溜须，“教得好不如拍得好”等诸多乱象，让广大师生深受其害，心存忌惮，敢怒不敢言。许多人慑于校长权力的淫威而忍气吞声，明哲保身。
太多令人心痛和遗恨的事实，迫使普通教师们对“校长权力扩大化”产生质疑、担忧和焦虑，甚至有所诟病和抨击，都属正常，绝非没有道理的空穴来风。
“县管校聘”让校长拥有了更大的权力。校长的职权滥用、监督缺席、问责乏力、教师无力自保和申诉渠道不畅，便是卡在广大教师喉咙的一根硬刺儿。这是教师行业的软肋，也是教师心中的痛点。
假如没有一个完善而给力的“校长公权力”监督与制衡机制，那么，“人财物”权力的下放和校长自主权的扩大，就很可能演绎成许多普通教师的梦魇，成为各级学校的灾难。
引起社会各界和广大教师普遍关切、质疑和诟病的，并不是简单的“权力下放和校长扩权”本身，而是许多教师缺乏的监督权利，以及行使权利的畅通渠道，还有对校长权力同等监督和制约制度的缺席、疲软和乏力。没有对公权力的有效监督和制衡约束机制，公权力必然造成绝对的独裁和霸权，就像溃坝的洪水，泛滥成灾。
下放了的校长自主权如何恰当地合理使用，谁来监督？如何监督与问责？教师的工作权如何保证？教师的合法权益如何维护？这自然是教师关注的焦点，也是一个复杂的系统工程。
“县管校聘”的核心，不单单是权力的下放，更不是一放了之。
习主席说，权力必须关进制度的笼子。因此，在实施“中小学放权”政策之前，我们当务之急是必须先建立健全各种完善的相关措施、规章制度，尤其是以制度形式赋予教师对校长权力的同等监督和制衡权，以及有效的问责机制，籍以保障教师这个弱势群体的合法权益不被侵犯。这是必须优先做好的基本功，也是“县管校聘”和校长权力扩大政策实施的重要前提和健康运行的根本保障。
首先，我们应该在法律专业人士的指导下，沉下心来，根据《教师法》《劳动合同法》等文件，建立健全由广大教师参与制定的校长选聘、任免制度，建立健全教职工大会法制维权小组（不是现在形同虚设的学校工会），行使对校长自主权的监督、约束与问责，给扩大了的校长权力编好制度的笼子。这个笼子不是给人看的流于形式的摆设，是真真实实的“利剑”高悬。这个笼子必须真正赋予教师同等的对校长的监督、问责与任免权。让广大教师看得见（张榜公布，人人皆知），摸得着（畅通而便捷），用得起（每个教师都有权随即申请启用，相关部门必须在限定工作日内回应和落实），还方便随时启动这个制度的笼子去监督和制衡下放给校长的各种权力。
民国时期蔡元培先生在北京大学主政期间，全体员工公开选举成立评议会，定期换届。评议会作为全校最高立法和权力机构，决定学校一切事宜。校长的权力也在评议会的监督和指导下使用。笔者认为，我们的中小学校也可以参照这样的做法。可以成立由人品正直，富有担当的老中青教师组成评议会，配合上级主管部门严格依法监督、规范和限制校长的权力。
同时，要坚决革除以前那种由教育局任命校长，校长任命主任，然后再逐级聘用教师的老思想，老套路。
建议推行校长和主任由下而上海选，不是由上而下的逐级任命与筛选。这样的模式，教师永远处于“人为刀俎我为鱼肉”地位，永远不能形成对上级权力的监督和约束，否则就被领导“穿小鞋”。
要通过完善的校长管理层选聘与罢免制度，唤醒和树立教师的“教师不仅仅是劳动者”“学校是全体教师管理而非校长个人管理”的意识，激发他们积极参与学校事务管理的热情，充分赋予教师对学校事务更多的裁决权、监督权，问责权，乃至拥有对校长的任免权，促使校长对广大教师负责，而不是唯“教育局”马首是瞻；县管校聘，要做就做彻底，把权力交给老师，而非校长个人或少数管理层，学校一切事务由教职工大会裁决。从制度层面真正赋予教师切实行使对校长管理层公权力的选举权、监督权和任免权。
唯其用制度做后盾，让教师切实拥有同等的制衡权，把校长的命运交给广大教师，校长的权力才能被限制在笼子里，才有效预防和杜绝校长公权力对教师私权利的侵害。也只有这样，管理层才不敢恣意妄为，不敢扩权任性，教师的合法私权利也才能从根本制度上得到保护。否则，没有根本的制度做保障，教师没有对校长权力的实际制衡权，必定会沦为任人宰割的羔羊！
其次，建立完善的教师聘用与晋升制度，减少个人干预的因素和成分，切断校长个人干预的途径，预防暗箱操作。最大程度确保制度公正、程序公开、结果公平。最大程度地保障教师个人权益不受损害；
再次，建立由老中青多龄段教师广泛参与和主导，以及法律专业人士担任顾问的维权委员会，完善教师自我保护的机制，畅通教师维权申诉渠道。要确保教师维权和自保渠道的畅通与给力。要维权制度化，途径多元化，渠道畅通化，保障有力化。教师一旦认为个人遭遇不公和利益受损，在保证教师正常工作的前提下，即可启动对相关事实和诉求的调查程序。主管部门一定要树立“教师是无权的弱势群体，第一时间优先保护”的思想意识。
对于下放了的校长权力，正如前文所述，政府主管部门不能简单的“一放了之”，还要履行宏观上的指导与监管责任。建议从以下几个方面着手：
一、要落实监管责任。加强日常巡查，开展督导检查，推动监管措施真正落实到位，牢牢守住“公开、公平、公正”原则和确保教师权益的底线，坚持制度化解决大问题，亲情化解决小问题，决不能出现系统性损害权益的违法及不稳定事件。
二、要加强风险监测。加大重点学校、重点群体、重点个案、重点环节风险的监测力度，重点抽检校长选举和任免、教师选聘与晋职、评奖评优、工程建设、财物发放等问题隐患较多的方面，及时研判和处置发现的风险隐患。
三、要深化专项整治。加大监督抽检力度，尤其是在校长选聘、教师聘用和晋级、奖金发放、侵犯教师合法权益等方面，遇有问题，彻查深究，一竿子插到底，依法严厉打击“形式上合法、程序上正当、实际上不公”等各种变相的违法违规行为，并积极协调多部门开展联合执法，发挥执法办案威慑作用。
四、要落实合格证制度。指导问题隐患的主体单位落实好政策性要求，在自控自检基础上规范其各种行为，将存在问题主体纳入重点监管对象，加大抽检频次。
五、要强化培训指导。组织法律顾问举办讲座，以案说法；不定期召开教师座谈会，宣传普及“县管校聘”的政策；深入指导学校依法行政，推行标准化“县管校聘”各项制度的操作规范，推动“县管校聘”步入科学化、法制化、制度化健康发展的轨道。
六、要严格应急值守。细化和完善应急处置工作，强化应急培训和应急演练，加强“校长选聘”“奖金发放”“晋职晋级”“教师维权”“依法问责”诸方面的舆情监测，保证信息联络畅通，及时处置突发问题，避免造成群体性事件。
在行文即将结束之际，作为一个早期在多学段教育岗位工作过的老兵，笔者简单谈一下自己对“县管校聘”的管见。
教育改革，是一项复杂而重大的系统工程，涉及到师生、家长等社会的方方面面，牵一发而动全身。
县管校聘，权力下放，不是简单的事。它关系到教育大局，涉及到广大师生切身利益，影响到单位和谐与地方稳定，要因地制宜，稳步有序推进，不能操之过急。
笔者认为，“县管校聘和校长权力扩大”应加强科学研究，因地制宜在小范围试验，然后总结经验教训，逐步扩大试验区，验证其科学性、规律性、适用性、实效性与可行度等。
教育本身具有多样性，因而教育改革的模式也是多途径，多元化的。
教育改革的过程是一种因地制宜，与时俱进的探索过程。需要因地制宜，因人而异，因校而异，不能固定模式，不能死搬教条。不可能采用某一种改革方式解决教育管理中的所有积弊，更何况这种改革方式还没有任何科学数据证明其科学性与实效性等。
没有任何一种理论和办法是放之四海而皆准的。所以，也不必要一阵风都推行“县管校聘”。
根据查阅到的相关文件的解释，“县管校聘”改革的宗旨是为了大力促进义务教育阶段的教师流动和均衡发展。该文件同时也指出“特别是对一些带有改革性、探索性的，优先放给那些办学水平比较高、学校自我约束能力比较强、校长的专业精神也比较高的这样一些学校，让他们先去探索，鼓励他们大胆去闯、去试，去积累经验，等形成了好的一套做法之后，我们再进一步把它提升到更高层面上、更大范围中。放这个权，这叫精准、定向赋权。”这意味着国家并没有“一刀切”要求所有地区，所有学校都必须实施“县管校聘”这种模式。
从目前搜集的各种信源资料、调查结果和教师的普遍反映来看，许多地区推行的县管校聘和校长权力扩大，均未经过认真科学的调查研究，没有经历多点的长期试验，没有严谨的分析总结，也自然没有任何理论和实践证明“县管校聘”“校长权力扩大”是完全正确和放之四海而皆准的、完美解决所有学校管理积弊的最有效办法。无法表明它具有极大的推广价值和推广必要性，甚至遭到大多数教师的普遍反对。
鉴于上述，那些在没有经过因地制宜小范围严谨而科学的试验，没有足够科学有效的实验数据证明其真实效果的情况下，就冒然采用行政手段直接大面积推广“县管校聘”“校长权力扩大”，明显有点草率和跟风。
这种做法被社会各界诟病为闭门造车，不接地气。换句话说就是不懂教育管理，是不负责任的瞎折腾。这样的瞎折腾，最终受害者是我们的师生和基础教育。我们的一线教师不堪重负，基础教育本已脆弱，再也经不起这样的折腾。
县管校聘，权力下放，需要辩证看待，因地制宜，慎重实施。它不是解决教育管理弊端的最佳方式，更不应该成为义务教育阶段改革的重要乃至唯一选择。
教育改革，希望好经要念好，愿教师的担忧不会成为现实。愿我们的教育依然保持一片净土，我们的教师得以在安宁的环境中“传道、授业、解惑”，不再被打扰和折腾。
关注公众号shunanhu，百态聚焦，独家洞察，传播正能