今年4月份，李克强总理签署第741号国务院令：“现公布修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，自2021年9月1日起施行。”《条例》严令，“地方政府不得利用国有资产参与举办义务教育民办学校。”
众所周知，“国有民办”争议已久。
其一面收取高学费，一面享受财政经费，加之“掐尖”招生、跨区甚至跨省招生，垄断优质生源、优质师资，“降维打击”普通学校，并引发“高收费”、“择校热”、“国资流失”、“一校两制”、“教育失衡”等诸多乱象，严重破坏义务教育公平环境。
作为陕西义务教育阶段“五大名校”之一，西安高新第一中学（以下简称高新一中）对外公开的社会组织类型为“民办非企业单位”。多年来，尽管坊间质疑其民办身份“掺水”，但始终未见实证。
日前，镐京笔记抽丝剥茧，层层梳理之后，实锤高新一中“真面目”——由西安高新区管委会控股的国有企业100%持股，亦即上述《条例》中严令禁止的“国有民办”！
实际上，在此之前，教育部等国家部委就曾数次发文，要求限期清理规范“国有民办”；另根据《民办非企业单位登记暂行办法》，国企出资成立民办学校，国有资产份额不得超过该校资产总额的1/3。
随之而来的疑问是，屡逆国家政策的高新一中，此番面对第741号国务院令，依旧选择“巍然不动”呢？还是回归公办，或转为真正的民办？
1 实锤“国有”身份
几乎所有面向社会公众的信息里，高新一中均以民办身份示人。
譬如，该校在民政局登记的社会组织类型，属于民办非企业单位；前不久的《西安市教育局关于2020年市属民办学校年度检查结果的通报》，高新一中霍然在列……
但不管其如何对外宣称，或者对“民办”二字如何特殊解释，如果是国资控股，出离不了《条例》中严令禁止的“国有民办”范畴。
所以，关键还在于出资关系——问题是，在诸多企业查询系统中，高新一中股权关系均无显示，从何下手呢？
凭着多年调查报道经验，一家名叫“西安高新教育发展集团有限公司（以下简称高新教育集团）”的企业，引起了镐京笔记的注意。
其官网“学校风采”栏目下，西安高新第一中学、高新一中初中校区、高新第一小学、高新第二小学、高新第三小学、高新第四小学、高新第一幼儿园、高新逸翠园学校、高新国际学校均在列。
但企查查显示，高新教育集团对外投资仅两家企业，一家校车服务公司，一家物业公司，看不出与高新一中等学校有何股权关系。
顺藤摸瓜，高新教育集团母公司为西安高新控股有限公司（以下简称高新控股），后者主营工业地产业务、物业管理业务、基础设施建设业务等，是西高新最重要的基础设施项目投资建设和市政配套服务主体。
关键的地方来了！
镐京笔记查阅高新控股2021年审计报告，发现其中提到，2020年高新控股有限公司通过全资子公司“高新教育发展集团有限公司将资产925,720,646.72元分别投入西安高新第一中学初中校区、第一小学、第一幼儿园、第二小学、第一中学高中校区。”
继续“实锤”，高新控股2020年第九期中期票据募集说明书显示，“公司对西安高新第一中学、西安高新第一小学、西安高新第一幼儿园持股比例为 100%，但不参与经营管理，将投资划分为可供出售金融资产。”
在其另一份债券募集说明书中同样提到（截至2019年末），“发行人持有100%股权的（发行人全资设立）的西安高新第一幼儿园、西安高新第一小学、西安高新第一中学，由于发行人并不具有实际经营控制权，未纳入合并范围。”
再往前追溯其数年的审计报告、债券募集说明书等，针对股权关系，均有类似表述。
高新控股对西安高新一中、一小、一幼持股比例均为100%。
至此，高新一中的“国有“身份，已明确无疑。
但新的疑问又来了，既然高新控股“不具有实际经营控制权”，那么，谁在实际控制呢？
2 谁在实际控制？
继续追溯，直到在高新控股2014年度第一期中期票据募集说明书中，镐京笔记看到这样一段说明：
“发行人作为出资方出资设立了西安软件服务外包学院、西安高新第一幼儿园、西安高新第一小学和西安高新第一中学。按照高新管委会相关规定，发行人不参与实际经营管理，西高新管委会成立民办学校教育理事会，并通过该理事会实行实际控制权。”
对于“民办学校教育理事会”的理解，可能还需要从更早些时候的“国有民办机制”诞生过程说起——客观讲，这是特殊历史时期、特殊政策下的产物。
时间回到1993年，彼时，许多地方的公办学校甚至发不出教师工资。
为弥补公办学校学位不足、经费短缺，一批秉承“学校国有、校长承办、经费自筹、办学自主”的国有民办学校应运而生。
1995年，自西工大附中校长职位退休不久的皎秋萍，以及另两位教育“老兵”王桂珍、方鸿霞，受西高新管委会领导重托，着手创办高新一中、一小、一幼，“开始退休后‘太阳从下午升起’的二次创业。”
知网显示，皎秋萍在2011年曾于《中小学管理》刊发《质量+特色：民办学校发展的战略选择——对陕西西安高新区民办学校发展的思考》一文，据其文中所述：
截止到2010年底，西高新已拥有民办学校10所，分别是高新一中、高新一中初中校区、高新逸翠园学校、高新一小、高新二小、高新三小、高新四小、高新国际学校、高新一幼、高新四幼。
而以上10所学校的资产，都在高新控股名下。
文中还提到，这些学校选址时，投资者需要将设计方案报规划局、教育局批准，符合规划布局方能建校。
且西高新管委会成立专门的理事会管理这10所学校。
理事会财务人员负责监管学校的收费、预算；督促各校建立校产管理和校务公开制度，实行年度审计和校产清查；10所民办学校所有的大宗采购和维修改造，全部纳入政府采购和招投标管理，“学校执行政府采购和招投标率做到了100%。”
文章讲述到，政策上，西高新对10所民办学校，一律按照事业单位对待。学校教师的工资、医保、社保等，享受与公办学校教师同等的福利待遇，“具有同等法律地位。”
在皎秋萍带领下，建校仅三年，高新一中即被批准为省级重点中学；2009年3月，高新一中被批准为陕西省7所首批示范中学之一……
3 两头得利：高学费+财政拨款
不可否认，作为特定历史时期、特殊政策的产物，国有民办学校通过集中社会优质资源，短时间内做大做强优质教育，在教育改革的过渡时期发挥了重要作用。
但义务教育，始终绕不开“公平”两字。
国有民办学校引发的“高学费”、“乱收费”、“择校热”、“国有资产流失”、“一校两制”等乱象，实际上已与基础教育奉行的均衡、普惠、公益原则背道而驰。
不妨来看，陕西省居民2020年人均可支配收入为26226元，其中，城镇居民人均可支配收入37868元，农村居民人均可支配收入13316元。
据西安市发改发[2020]187号文件显示，2019年高新一中初中班学费为每学年20000元（10000元/学期），高中班学费为每学年22000元（11000元/学期），国际班学费为每学年90000元（45000元/学期），不包括书本费、学杂费、住宿费、生活费、赞助费。
同时不得不指出的是，据西高新管委会官网近年来多次招投标公告显示，高新一中初中校区科技馆建设228万元，高中部博雅楼卫生间改造94.6万元、窗帘采购38.51万元，以及学校音乐设备、图书采购、新增录播系统等，诸多项目性质均为财政拨款，且经政府采购管理部门批准，按照政府采购程序公开招标。
不难看出，国有民办名校，一面收取高学费，一面享受财政经费，再加上多年来“掐尖”招生、跨区甚至跨省招生，实质上垄断了优质生源、优质师资、优质资源。
再进一步讲，“国有民办”，实则是在公办与民办之间“赢家通吃”、“两头得利”，对普通学校进行“降维打击”，挤压民办学校生存空间的同时，加剧公办学校的衰弱，严重破坏了义务教育环境的公平性。
此外，围绕国有民办学校产权“公”“私”界限不清、造成国有资产流失、教育商品化等方面的质疑，近年来亦声音颇大。
4 高新一中屡逆国家“严令”
最新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第八条明确规定：
“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。”
其实，早在1998年，国务院即通过《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”
即，从性质上讲，民办学校作为民办非企业单位，是不允许有国有资产参与举办的。
而根据民政部颁布的《民办非企业单位登记暂行办法》第五条，“民办非企业单位必须拥有与其业务活动相适应的合法财产，且其合法财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二。”
也就是说，国有企业出资成立民办学校，国有资产份额不得超过该校资产总额的三分之一。反观高新一中、一小、一幼，国企高新控股对其均为100%持股。
此外，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》再次明确，民办教育不得利用国家财政经费举办。这一点，2003年教育部颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》，及其前身《社会力量办学条例》也都曾提及。
而高新一中教学楼改造、教学设备采购等诸多项目均为财政拨款。
事实上，2005年底，国家发改委和教育部就曾联合发文，“一些地方在进行公办中小学办学体制改革试点过程中，存在办学性质不清、改制行为不规范、收费过高等问题，甚至简单地出售、转让公办学校，偏离了教育宗旨和办学体制改革方向。在社会上产生了很大的负面影响，广大群众反映强烈。”
要求从2006年1月1日起，各地全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准，并对现有改制学校的有关情况进行全面调查。
次年，教育部再次发文，要求各地加大改制学校清理规范工作力度，明确清理规范工作进度时间表；争取2008年内完成义务教育阶段改制学校的清理规范工作。
然而，屡屡严令之下，高新一中事实上的“国有民办”身份，仍保留至今……
5 “国有民办”将往何处去？
国有民办学校改制，是块不好啃的“骨头”。
因其创办、经营、管理，牵涉的历史、现实因素太过复杂，投资人、政府、国企、社会力量多方利益博弈，是以近二十年来，国有民办学校清理规范仍然是“进行时”。
就镐京笔记观察而言，两种改制方案可供参考。
一是回归公办学校。
2010年，杭州29所国有民办中小学集体转制，18所转公办，11所转民办；
2014年，延安市延园中学、延安市第一中学、延安市实验中学等8所国有民办中学改制为公办学校，2.4万余个民办学位变为公办学位……
清查国有民办学校的资产规模、产权归属、服务对象、师生规模、教育质量，完成财产分割，确认产权归属，是第一个难点；其次，需要解决转公办后教师编制、待遇差异，妥善安置现有生源。
二是转为真正的民办学校。
2005年，辽宁鞍山市教育局曾发布《关于义务教育阶段国有民办学校转制为民办学校的意见》，规定未来4年内，所有国有民办学校逐渐改制为民办学校。
国有民办名校转为民办，在丧失政策、资源扶持后，能否维持原有光环不淡去，也是个难题。
以上海市“浦东第一牛校初中”——张江中学为例，据上海市政府官网消息，上海市在对民办教学展开整顿时发现，民办张江集团学校实际由国资出资主导组建，不符合民办办学要求。
国资按整改要求撤出后，张江中学自身资本无力支撑学校存续。
2018年，上海市做出决定，民办张江集团学校转为公办学校，更名为上海市张江集团中学。
其实，不论是回归公办，还是转为民办，坚持义务教育公益、公平的基本精神，无疑是国有民办学校改制需要考量的首要因素。
回到高新一中，屡逆国家“严令”之后，这一次，面对第741号国务院令，将依旧“巍然不动”呢，还是回归公办，或转为真正的民办？
来源：镐京笔记