首都师范大学教育学院教育政策与法律研究院副教授蔡海龙
当前的基础教育正面临着前所未有的质疑和批评。在以应试和升学作为核心目标的规则之下，不同学校之间展开了激烈的竞争，产生了巨大的牵引效应。家庭的文化资本、社会的教育资源等外在于学校的力量纷纷被卷入其中，并进一步成为这种竞争助力。不仅使所有学校都朝同质化的方向发展，丧失内在的办学活力，更严重的是它裹挟了家庭、个人的利益，转移了人们对于教育问题的集中关注，使得教育发展偏离了正确方向。
近日，教育部等八部门印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》（以下简称《意见》），抓住了基础教育体制改革的核心问题，回应新时代人们对于更加优质和个性化教育的诉求，对基础教育回归正确的发展方向具有重要意义。从《意见》确立的政策目标出发，结合当前基础教育改革和发展的实际情况，可以发现，真正意义上增强学校活力还面临一些制度性的障碍，需要进一步深化学校治理。
调整优化政府职能，
切实保障学校办学自主权
我国传统的学校管理模式是以政府机构为参照建立起来的，具有非常鲜明的行政化特点。在这种模式下，学校往往被视为政府机关的附属物，缺少独立的法律地位和办学自主权。这种模式虽然有利于管理上的整齐划一和规范办学，但同时也造成了学校对政府的依赖。
改革开放以来，在政府简政放权和扩大学校自主权的过程中，学校逐渐获得了部分自主办学权，但这些权利的行使往往会因改革的不彻底性或者政府的重新规制，而在实际上处于一种尴尬的状态。
反映到政府与学校关系上，就会出现政府的管理权力与学校的办学自主权利之间交叉重叠的情况。一方面，政府自赋权力的情况还经常出现。另一方面，政府权力越位、缺位或不到位的现象时有发生。这不仅影响学校独立法人地位的享有和办学自主权的行使，还有可能诱发某些学校利用制度缺失刻意逃避政府监管，放弃追求公益目标等腐败问题。
要真正激发学校的办学活力，保障学校的办学自主权，必须从政府自身的改革入手，通过重新定位政府的角色，调整和优化政府职能，切实保障学校的办学自主权。
调整和优化政府职能，保障学校的办学自主权，首先要明确政府在发展和管理教育中的角色和定位。在我国社会主义市场经济体系下，一般认为政府的功能应当主要集中在解决市场失灵和促进社会公平两个基本方面。在教育领域，政府的功能主要体现为：供给教育经费，举办各级各类学校并促进教育机会的公平分配；加强政策和立法，保证学校教育机构的自主办学地位；建立教育质量标准，强化教育督导和宏观调控；培养师资并建立教师专业化管理的机制；鼓励各种社会力量参与办学等。对于学校内部的教学管理等具体事务，不是政府履职的主要目标。
落实学校的办学自主权，还需切实推行政校分开、管办分离，实现政府依法行政、学校依法办学。根据法治政府的基本原则，教育行政部门和其他政府部门要严格依法行政，按照法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，规范行政权力的行使；应当切实转变管理学校的方式、手段，从具体的行政管理转向依法监管、提供服务；应当自觉落实和尊重学校办学自主权，减少过多、过细的直接管理活动。对归属于学校法人权限范围的办学和管理的具体事务，政府应当根据“应放尽放”的原则将原本属于学校的权力全部下放。
简政放权并不意味着政府卸责或撒手不管。在放权的同时，政府应当加强服务意识与责任意识，切实履行调控和监督责任，确保质量和公平。在市场经济条件下，政府的基础性职能是促进社会公平和解决市场失灵问题。在效率和公平之间，追求效率的目标更多的是依靠市场实现，政府对于市场的责任主要是解决市场失灵所带来的问题。面对社会普遍关心的社会公平和教育公平问题，政府应自觉地把追求教育领域的社会公平和教育领域的公共利益作为予以优先保障的基础性责任。为推进教育均衡发展和实现教育公平，应通过立法和相关制度设计，强化政府的教育统筹能力，通过推动校长和教师流动、探索集团化办学机制等教育资源的再分配机制，确保人人享有平等的受教育权。
坚持和完善校长负责制，
充分发挥校长的核心作用
校长是一所学校的灵魂，校长的办学理念、业务水平、道德品质决定一所学校的兴衰成败。校长负责制的实施，为中小学校的治理注入了强大动力，为教育家办学提供了自由的制度空间，是经过历史检验，适应我国国情和中小学校办学特点的学校管理制度。
改革开放以来，尽管社会形势发生了一些新的变化，校长负责制仍然表现出强大的适应性和生命力。但是，如果将学校发展的责任过多地托付于校长个人，难免会出现一些负面的问题，在某些时候甚至会成为抑制学校活力的关键性因素。
由于实施校长负责制，校长的个人权力有可能得到极大地提升，学校内部有关机构设置、教学管理、课程安排、后勤财务管理等事项有可能陷入依赖个人经验和主观判断而非成文制度的困境。在一些学校，由于制度建设的重要性未能引起足够的重视，学校决策未能遵循民主和公开的程序，致使校长负责制被异化为个人意志的实现和表达工具，未能充分尊重和反映教师、学生、家长等不同主体的差异性利益诉求。这些问题都需要通过校长负责制的完善来解决。
对于任何正式的社会组织而言，真正的活力不是源于个人而是源于制度。构建政府与学校的新型关系，要将校长负责制的落实作为一个基本的价值目标，通过立法和正式制度就校长负责制的内涵及实现机制进行确认和保障，通过简政放权和转变政府职能赋予校长在教育教学、人事调配、经费管理方面享有充分的自主权力。在完善学校内部治理体系的过程中，应以学校章程的形式明确校长负责制在现代学校制度中的核心地位，通过完备的校内制度设计确保校长的权力能够确切地施行。
坚持和完善校长负责制，还需要通过相应的制度设计规范校长权力的行使，使校长权力的运行遵循民主和法治的基本原则。从实践来看，党的领导、校长负责和教师民主参与是中小学校治理结构中最为重要的三种制度安排。
坚持和完善校长负责制首先需要正确处理党的领导、校长负责和教职工民主参与之间的相互关系。为了充分发挥校长的办学领导作用，在深化学校治理的过程中，应当充分发挥政府的政策供给功能，通过制定专门化的指导性意见，就这三种最为基本的制度安排的相互关系作出明确的界定。
为保证校长职权的规范行使，还需推动学校重大问题决策程序规范化。在授予校长权力的同时，应当通过明确的制度规范就学校重大问题的内容和范围、决策机制和决策程序提出规定，形成一套既能发挥校长作为学校的管理者全面负责学校的教育教学和行政管理工作，又能充分尊重基层教职员工地位和民主权利的制度安排。
增强民主参与和社会监督，
提升学校治理整体水平
校长负责制并不意味着校长独大。从建立现代学校制度的要求来说，校长负责制应当是一套由校长全面负责、党组织保证监督和教职工民主管理三位一体的学校领导制度，是一种有利于学校自主办学的制度安排。激发学校活力，既要发挥校长在学校治理中的核心作用，还应建立健全有利于民主参与和社会监督的机制，实现学校治理水平的整体提升。
教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，是完善学校内部治理结构的必然要求。教职工代表大会制度能否得到落实，直接关系到教师作为学校成员的主人翁精神，也影响教师在教育教学和学校管理中能否积极投入和热情参与的关键性因素。
要在学校内部形成生生不息的活力源泉，必须真正落实和完善教职工代表大会制度。学校应充分发挥教职工代表大会作为教职工参与学校民主管理和监督的主渠道作用。确认教职工代表大会在学校治理体系中的地位和职权。各中小学校应以学校《章程》的形式，明确规定教职工代表大会依法行使听取学校重大事项和重大问题决策方案、学校各类工作报告并提出意见和建议的权利。特别是对于广大教师普遍关心的，如学校专业技术职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度、事务，要经教职工代表大会审议通过，对于涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论。
其次，为了保证教职工代表大会能够真正代表教师利益，还应当详细规定教职工代表大会代表的产生规则，如教代会代表的资格条件、名额构成、产生规则和具体步骤等，以保证普通教师代表的多数比例。应当保障教职工代表大会代表发表意见和建议、进行咨询和监督、提出申诉和控告等权利。
为了确保教职工代表大会制度的运行，教育行政部门可以积极发挥制度供给的功能，对学校教职工代表大会的组织规则和议事规则、教职工代表大会的定期会议制度和选举表决制度等做出普遍性的要求。各中小学校应当建立教职工代表大会的常设工作机构，并为其开展工作提供必要的工作条件和经费保障。
增强学校与社会的联系，扩大社会对学校办学和管理的参与。各级各类学校要积极探索扩大社会参与学校办学与管理的渠道与方式。中小学要加强与所在社区的合作，积极开展社区服务，创造条件开放教育资源和公共设施，参与社区建设，完善与社区、有关企事业组织合作共建的体制机制。教育行政部门应充分发挥其立法规划政策引导职能，大力培育专业化社会中介组织，发挥其在课程教学和质量评估中的监督作用。
在扩大社会参与的过程中，要特别注意建立和完善中小学家长委员会制度，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督。在深化学校治理的过程中，应以正式制度规范家长委员会的地位、职能和权责，明确家长委员会承担支持教育教学工作，参与和监督学校管理，促进学校与家庭沟通、合作等职责。应当明确家长委员会的组织和运行规则，采取有力措施，不断扩大家长对学校办学活动和管理行为的知情权、参与权和监督权。
学校应当提供必要条件，保障家长委员会对学校、教师的教育教学、管理活动实施监督，提出意见和建议；应当定期与家长委员会成员进行沟通，听取意见。学校实施直接涉及学生个体利益的活动，一般应由学校或者教师提出建议和选择方案，并作出相应说明，提交家长委员会讨论，由家长自主选择、作出决定。
活力源于制度，激发中小学校的办学活力，要求各学校法人治理结构要素基本完备，学校办学理念、办学特色清晰；要求学校依法治校、民主管理和自主发展制度体系趋于完善；要求形成政府加强统筹、宏观管理、依法行政，学校依法按章办学、自主管理、民主监督、社会参与的治理体系。激发学校活力，需不断深化学校治理。
— END —
来源 | 本文刊于《教育家》2020年11月刊第4期，原标题《激发学校活力需进一步深化学校治理》
作者 | 首都师范大学教育学院教育政策与法律研究院副教授蔡海龙
编辑 | 王楠
设计 | 九月九
统筹 | 周彩丽